科学学会反对改变水质规则|美国渔业学会BOB国际体育

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10月21日

Andrew R. Wheeler先生
代理管理员
美国环境保护署
西北宾夕法尼亚大道1200号
华盛顿，20460

通过regulations.gov

关于:就“水质认证更新条例”拟议规则(84 FR 44080;摘要号EPA-HQ-OW-2019-0405-0025)

尊敬的惠勒局长:

我们谨代表以下签署的科学团体，就拟议规则“水质认证更新条例”(拟议规则)(84 FR 44080;摘要号EPA-HQ-OW-2019-0405-0025)，发表于联邦公报2019年8月22日。我们很高兴有机会向环境保护署(EPA)就这一拟议规则提出意见。

以下签名的科学学会代表了在水生、生态、水文、生物地球化学、生物和生态恢复科学等不同专业领域的20多万人。我们的成员具有深厚的专业知识，并致力于科学的独立客观性和同行评议，并在私营部门、学术界以及各种部落、州和联邦机构工作。我们促进开发和使用现有的最佳科学，以可持续地管理和恢复我们的淡水、河口、沿海和海洋资源，以造福美国经济、环境、公共健康和安全。

合作联邦制是清洁水法(CWA)的核心。根据该法案，水质认证(WQC)过程是合作联邦制的成功典范。CWA要求联邦机构和行动尊重州当局，并控制各自州边界内的水质。新的规则制定对于依赖第401条作为保护其边界内地表水质量的手段的各州和部落以及各州和部落的公民都具有极其重要的意义。

拟议的规则威胁到各州和联邦政府在执法方面的伙伴关系，并破坏了双方维护CWA任务的能力，即恢复和维护国家水域的化学、物理和生物完整性。我们恭敬地要求，对401条款所作的任何更改，都应保持国会和美国宪法所确立的现有州和部落权力，通过401条款WQC流程审查和批准许可。

在缺乏任何严格分析的情况下，限制一个州或部落以其认为合适的方式管理第401条WQC计划的能力，可以被视为对CWA合作联邦制目标的任意和反复的限制。事实上，史蒂文斯法官在杰斐逊县诉华盛顿生态部一案(1994年)中以7比2的多数意见表示同意，他说:“《环境保护法》中没有一个句子、短语或词意在对一个州比联邦法律可能要求的更严格地管理其自身水域质量的权力施加任何限制。事实上，该法案明确承认各州有能力实施更严格的标准。”

作为拟议规则的理由，EPA声称，州法规和/或水质认证过程阻碍了基础设施的发展，并声称第401条认证过程存在混乱和不确定性。然而，在全国范围内，没有关于第401条WQC拒绝或延迟的年度数量的公布数据。在缺乏相关数据的情况下，任何制定新规则的尝试都是没有根据的。基于错误前提的修订将导致意想不到的后果，并将破坏保护我国水域化学、物理和生物完整性的成功模式。

虽然WQC流程中有一些复杂的因素可以改进或简化，但这些改进都不需要制定规则，从而减少各州审查许可证、制定适合各自标准的条件和颁发证书的权力。为此，我们建议不改变WQC审查的范围，也不限制各州或部落认为在认证中包含合理适当的条件或信息请求。

我们反对任何会削弱各州对联邦许可证进行充分审查的作用和权力的指导方针或规则制定的修订，我们反对拟议规则的条款，这些条款将允许联邦机构限制各州和部落的决策时间框架，限制他们的审查范围，并否决联邦自由裁量权的州水质决定。

此外，我们还提出以下具体意见，以供考虑:

部分II.D。指导文档

2019年6月7日的指导文件¹不能为尚未颁布的规则提供指导。

考虑到在最终规则颁布后保留有关指导文件意味着，尽管正在进行公开的公众评议期，但最终规则的内容已预先确定。除了类似于操纵数据以符合首选结论之外，拟议的程序显然违反了《行政程序法》的意图，²要求环保署在制定规则的过程中考虑公众意见。我们建议在2019年6月7日的指导文件发布后立即废除或由反映新规则内容的新指导文件所取代。此外，我们建议美国环保署与州监管机构和专业组织合作，更新《清洁水法》第401条水质认证:州和部落的水质保护工具(2010)，因为该文件为第401条WQC工作的州监管机构提供了绝佳的资源(尽管不是正式的指导)。

部分III.A。当需要第401节认证时

我们建议在句中保留“可能导致”一词“任何申请从事任何可能导致排放的活动的许可证或许可证的申请人应向联邦机构提供一份由认证机构根据本部分出具的证明。”

EPA应强调“可能导致”一词，以避免项目支持者或私人顾问基于他们将该短语解释为“应该导致”的声明而避免或延迟寻求第401条WQC的情况。

与S.D.沃伦的观点一致^3.，第401条应由任何不合格的排放触发，而不仅仅是由污染物排放触发。

考虑到国家水质标准可能没有定义许多常见的填充材料(例如，裂缝rap)或水平定向钻井(HDD)过程中无意返回的产品，如膨润土⁴作为污染物，新规定应将排放定义为“排放或流出”的共同含义。

部分III.B。认证请求/收据

申请第401条WQC的责任应完全落在项目发起人身上，为了减轻认证机构的不必要负担，应在提交联邦许可证或授权申请后的14天内提出。

期望州监管机构寻找需要第401条WQC的项目支持者，这不是对州有限资源的有效利用;然而，这种情况经常发生，因为许多项目支持者和私人顾问推迟与认证机构联系，以避免国家监管机构的审查。规定项目倡议者提交WQC要求或申请的时限，可减轻核证机关的不适当负担。

包含拟议规则中所列组成部分的认证请求将无法向认证机构提供足够的通知和信息，使其能够及时开始评估并对该请求采取行动。

为向核证机关提供足够的通知和资料，以便开始评估拟议的项目，一份核证申请，或最好是一份完整的申请，应(至少)包括以下内容:

项目建议者的身份及授权代表的联络资料(电话、电邮、实际地址);
适用的联邦许可证或许可证的标识;
拟议项目的完整描述:地理位置、边界、获准活动的目的、获准活动的描述、对湿地和水域(临时和永久)的拟议影响以及受影响的水体;
拟议项目可能导致的任何排放的位置、材料类型和范围(英亩、平方英尺、线性英尺、体积，如适用)的描述，以及接收水域的位置;
建议用于监测排放的任何方法和手段，以及计划用于处理或控制排放的设备或措施的说明，包括使用硬盘时的不慎回收计划;
描述为减轻对湿地和水域的暂时影响而建议的任何方法和手段;
由有资格的专业人员编制的湿地及水域的圈定图;
拟议项目所需的所有其他联邦、州际、部落、州、领土或地方机构授权的清单，包括已收到的所有批准或拒绝;
支持应用的地图、工程图和图纸;
概念性的补偿缓解计划，如果联邦许可当局要求这样做;
联邦许可机构要求提供施工前通知(PCN)的副本(准备妥当的PCN应包括第1至10项);而且
国家认证机构根据具体情况认为必要的任何其他信息。

简而言之，我们建议要求项目发起人向州认证机构提交至少一份提交给联邦许可机构的所有文件和材料的副本。这一准则将提供一个高效且易于理解的过程。

拟议的规则不承认与美国陆军工程兵(兵团)合作使用现有联合许可证申请程序的州;如果颁布，拟议的规则将不必要地损害一个减少监管负担并增加项目支持者“监管确定性”的模型过程。

提议的规则一次也没有提到联合许可申请(JPA)流程。许多州使用JPA流程，允许项目发起人同时申请第404节个人许可证或全国许可证(NWP)、第401节认证和适用的当地许可证(例如，沿海区管理法许可证，当地湿地委员会授权)。⁵。JPA系统代表了州政府和兵团之间的长期协议，该协议承认州和地方有权决定适当的审查范围，即使该审查比兵团根据第404节要求的审查更严格。许多州使用JPA流程作为各自湿地和水保护项目的许可证申请，并在与地方、州和联邦机构的机构协调过程中创造更高的效率。jpa通过提供提交许可证申请的单一联络点、单一申请表、清晰清晰的文件清单和时间表以及清晰简明的说明，减轻了项目支持者的监管负担。

jpa应作为行政命令13807所寻求的协调与合作类型的典范⁶。打破由JPA流程所代表的地方、州和联邦机构之间的长期协议，或者试图通过提议的规则来改进流程是完全不合适和不必要的，因为它忽略了JPA的效用，如果不是JPA的存在的话。如果颁布，拟议的规则将不必要地损害减少监管负担并增加项目支持者“监管确定性”的过程。

部分III.D。第401条认证审查的适当范围

审查和条件的范围不应仅限于处理一项活动对定量排放限制的影响。范围必须承认定性和叙述性的水质标准，以及各州之间的差异。此外，考虑到效果或影响，以及施加与水质没有直接关系的条件，在州法律要求时不应构成范围的扩大。在颁布任何最终指南或规则之前，有必要就最佳解决这些问题的方法与各州和部落进行广泛的正式协商。因此，我们建议目前不要对401认证的适当范围进行限制。

制定与当前州和部落法规相协调的联邦指导和规则是至关重要的。国家水质标准包括水体的指定用途(如娱乐、供水、水生生物、农业)、保护这些指定用途的水质标准、维持和保护现有用途和高质量水域(如湿地)的定性抗退化政策，以及/或解决实施问题的一般政策。值得注意的是，各州的水质标准差异很大。在全国范围内，这些标准包括一系列影响水体质量的指标，例如可能改变水流的活动。在大多数州，制定的标准反映了特定的区域或背景考虑，包括对该州重要的特定用途或该州存在的水域类型。

水质标准可以是数字的，也可以是叙述的。尽管许多水质标准反映的是更普遍理解的污染物排放和水质之间的定量关系，但也有一些标准通过野生动物、栖息地或其他考虑因素来处理对水质的影响。例如，水质标准中的指定用途可能侧重于保护野生动物(例如，具有娱乐价值的鱼类或水禽种群)。水质标准中包含的抗退化条款经常涉及保护地表水，如溪流和湿地，使其免受不一定是排放造成的影响或永久损失(例如，排水、改道、栖息地转换)，但在第404条中仍然包括在内。

国家受威胁和濒危物种法律禁止国家机构批准任何可能对国家列出的物种造成伤害的活动，这在这一考虑中具有实质性的意义⁷。根据这些法律，州政府机构有权审查他们所允许或认证的任何活动对国家列出的物种的影响，无论这些物种是陆地物种还是水生物种，并采取适当的行动保护这些物种免受伤害。

我们建议仔细审查现有的州和部落法律法规，以确定这些或其他因素可能存在问题的地方。在颁布任何最终指南或规则之前，必须与各州和部落就最佳解决这些问题的方法进行正式协商。在制定任何新的规则时，都必须认识到，州和部落可能需要更多的时间来协调它们的监管要求与新的联邦要求，而协调的过程可能取决于州立法机构的行动。

与S.D.沃伦的观点一致⁸排放应定义为任何不合格的排放，而不仅仅是污染物的排放。

考虑到国家水质标准可能不会将许多常见的填充物(如拉坯)或膨润土等无意中返回的产品定义为污染物，新规则应根据其共同含义“发出或流出”来定义排放。

部分III.E。认证分析和决策的时间框架

拟议规则是有缺陷的，因为除认证请求的拟议内容外，它没有规定任何要求或时间表，要求提交认证机构充分评估并及时对请求采取行动所需的额外文件和材料。

第III.B部分上述注释中1-12所列的文件、材料和信息。在州第401节和联邦第404节项目中，通常被认为是完整申请的最低标准。然而，拟议规则忽略了为完成认证评估而可能确定的那些文件或其他信息(超出认证请求的拟议内容)提供要求和提交时间表。仅在收到第III.B节所列的文件和材料时开始计时。提案规则(认证请求)的规定，虽然没有解决任何可信的401节WQC计划中被认为必要的额外信息的要求，但只会给项目支持者提供一个漏洞，以避免提供此类信息。也就是说，项目发起人只需要提交最低限度的认证请求，然后等待一年，让国家认证机构在无法完成充分评估的情况下默认放弃认证。我们强烈建议州或部落对申请的审查时间不要开始，直到第三节中列出的完整申请的最低标准1-12。B在此评论信中已得到满足。

仅仅是鼓励联邦机构1)尽早通知认证机构可能需要第401条认证的潜在项目，2)及时响应认证机构关于拟议的联邦许可证或许可的信息的请求，3)应要求向认证机构和项目支持者提供技术和程序援助，并在符合机构法规和程序的范围内，不足以确保这些步骤实际采取。

在许多地区，认证机构的代表经常被排除在参加项目支持者和扶轮少年团之间的申请前会议之外，尽管有证据表明，州监管机构的早期参与是确保有效和及时的许可过程的关键因素9。项目支持者希望避开州监管机构审查而排除认证机构的请求通常会得到兵团的批准。联邦监管机构“太忙了”，无法发出邀请，也可能导致被排除在外。应授权联邦机构通过内部指导信、备忘录和标准操作程序履行上述职责。

审查时间应考虑到401节WQC项目的州资金和人员配备的现实情况，不应给各州造成不适当的财政困难。

大多数州的401条款计划一直资金不足，人员不足，特别是在那些通过不收取高额费用或根本不收取401条款WQC费用来促进自愿遵守的州¹⁰。考虑到这一财政现实，大多数州都没有准备好承担快速审查时间表所要求的巨大负担。

任何少于一年的合理期限的定义都将与几个州的现行法规相冲突。在颁布任何最终指南或规则之前，有必要就最佳解决这些问题的方法与各州和部落进行广泛的正式协商。因此，我们建议目前不要对401 WQC的时间表进行限制。

许多州都有第401条WQC的流程，例如365天的WQC审查期，已编入法规¹¹。如果没有各州立法机关的立法行动，这些法律是不能改变或修改的。没有迹象表明，各州希望或能够在合理的时间内对法规进行修改。因此，原子能机构应保留其现有规则中所载的用语。

结论

第401条水质认证对于各州和部落保护和恢复河流、湖泊、溪流和湿地水质的努力至关重要，这些河流、湖泊、溪流和湿地为数百万美国人提供了重要的鱼类和野生动物栖息地和饮用水。第401条是《妇女权利法》的基本组成部分，为各州和部落与联邦政府合作提供了一种方式，确保宝贵的水资源和相关资源得到保护，从而保护公众健康和环境。对CWA第401条的拟议修改将对我国水域产生重大不利影响，并将挑战CWA的有效和高效管理。

环保署未能提供充分的理由或解释，说明拟议规则如何符合CWA的既定目标，即恢复和维持国家水域的化学、物理和生物完整性，事实上，拟议规则破坏了联邦和州政府实现这一目标的能力¹²。

我们反对对规则或指导的任何修订，这将降低各州的作用和他们完成联邦许可证充分审查的权力，我们反对拟议的规则的条款，允许联邦机构限制州和部落的决策时间框架，限制他们的审查范围，并否决联邦自由裁量权的州水质决定。

EPA没有用经验数据证明拟议规则的合理性，也没有调和为什么它必须限制各州的权力，当它试图在合作联邦制的前提下将对州内自然资源的监管权力移交给各州时。

《反歧视法》第401条没有要求制定减少各州权力的新规则。在没有新的规则制定的情况下，有几项举措可以采取，所有这些举措都将为第401节的“现代化”实施提供依据。有鉴于此，我们在结束评论时提出以下建议:

与州监管机构和专业组织合作，更新《清洁水法》第401条水质认证:州和部落的水质保护工具(2010)，并最终使用修订后的文件为第401条WQC程序的州和联邦机构形成现代化指导的基础;
EPA不应限制各州和部落的权利，而应侧重于通过提供足够的资金、技术援助和能力建设支持来赋予他们权力，以便认证机构能够努力开发功能强大、高效且一致的第401节WQC政策、法规和程序;
继续强调联邦机构和项目支持者将州和部落纳入申请过程的重要性，重点是在项目的预申请阶段尽早正式参与。这样做有助于尽量减少重复工作，确保申请材料的完整性，并提高合规性;
当需要404条款许可时，要求项目支持者高标准遵守第230.1013条中的CWA 404(b)(1)避免和最小化准则，这将极大地有助于给定项目遵守州水质标准;
向受监管的社区强调，大多数NWP都是由州和部落预先认证的，并且保持在NWP资格的影响阈值范围内是加快404条款许可的最佳策略。坚持限制项目的复杂性和占地面积以避免影响，并仔细选择项目地点，应被视为实现监管确定性的可行途径，同时履行恢复和维护国家水域化学、物理和生物完整性的法律义务。

在进行任何监管改革之前，我们敦促环保署:1)对本函中概述的评论提供基于证据的回应，2)提供基于科学的文件，表明拟议的规则将满足恢复和维护国家水域化学、物理和生物完整性的强制性义务。如果不这样做，就会导致一项损害国家水域质量和数量的规定;未能满足国会在CWA中明确规定的授权;放弃现有的合作联邦制;严重损害各州和部落在实施第401条时的权利;并导致冗长的法庭诉讼，从而增加监管的不确定性和不一致性。

谢谢你考虑这些意见。如果您有进一步的问题，请不要犹豫，通过电子邮件与德鲁·班塔·温特斯联系(电子邮件保护)或致电301-897-8616。

真诚地,

美国渔业学会BOB国际体育
美国生物科学研究所
美国生态学会
淡水软体动物保护协会
国际五大湖研究协会
北美湖泊管理学会
美国心理学会
生态修复学会
淡水科学学会
湿地科学家学会

1可于https://www.epa.gov/cwa-401/clean-water-act-section-401-guidance-federal-agencies-states-and-authorized-tribes
2 5 USC§551 et seq(1946)。
3 S.D. Warren公司诉缅因州恩vtl公司案。普罗特。等，547 U.S. 370,376(2006)。
S.D.沃伦公司诉缅因州公司恩vtl案。普罗特。等，547 U.S. 370,376(2006)。
4可能对鱼类、鱼卵、水生植物和底栖无脊椎动物造成不利影响
5例如，参见美国陆军工程兵团，诺福克区JPA网页:https://www.nao.usace.army.mil/Missions/Regulatory/JPA.aspx
6“在基础设施项目的环境审查和许可过程中建立纪律和问责制”(2017年8月15日第13807号行政令)。
7参见内布拉斯加州非游戏和濒危物种法案(NRS 37-807)。
S.D.沃伦公司诉缅因州恩vtl公司案。普罗特。等，547 U.S. 370,376(2006)。
第401节疏浚和填土许可项目的认证最佳实践。国家湿地管理者协会(2012)。
10美国各州湿地项目现状与趋势报告。由Brenda Zollitsch博士和Jeanne Christie，州湿地管理者协会(2015)编写。
11新修订统计§81-1505(2)(e)。
12 33 U.S.C.§1251 et seq。(1972)。
13 40 CFR 230。