2019年4月10日

R.D. James先生
陆军土木工程助理部长
美国陆军工兵部队
西北G街441号
华盛顿，20314

通过regulations.gov:案卷编号epa -总部-噢- 2018 - 0149

关于:科学学会对拟议规则的评论-“美国水域”的修订定义(84 FR 4154;案卷编号epa -总部-噢- 2018 - 0149)

CC: Michael McDavit，海洋、湿地和社区司，美国环保署水办公室
Jennifer A. Moyer，美国陆军工程兵团监管实践社区

尊敬的惠勒局长和助理国务卿詹姆斯:

我们谨代表以下签署的科学协会，就“美国水域的修订定义”(拟议规则)(84 FR 4154;案卷编号EPA-HQ-OW-2018-0149)，于2019年2月14日在《联邦公报》上发布。

以下签名的科学学会代表了在水生、生态、水文、生物地球化学、生物和生态恢复科学等不同专业领域的20多万人。我们的成员具有深厚的专业知识，并致力于科学的独立客观性和同行评议，并在私营部门、学术界以及各种部落、州和联邦机构工作。我们支持湿地、水生和生态资源的研究、教育、恢复和可持续管理。我们促进开发和使用现有的最佳科学，以可持续地管理和恢复我们的淡水、河口、沿海和海洋资源，以造福美国经济、环境、公共健康和安全。

签名的社团强烈反对拟议规则以及美国环境保护署和美国陆军工程兵团(机构)决定重写和废除2015年《清洁水规则》(2015 CWR)中包含的基于科学的定义。通过重新定义美国水域(WOTUS)和相关术语，各机构抛弃了2015年CWR中的“重要联系”标准，该标准基于大法官肯尼迪在2011年的意见拉帕诺斯诉美国， 547 U.S. 715(2006)，支持基于大法官斯卡利亚的意见制定更窄的标准Rapanos)．拟议的规则不是基于可靠的科学或最好的同行评审信息，因此将排除许多直接影响主要水域的化学、物理和生物完整性的水域和湿地，从而无法实现《清洁水法》(CWA)的目标。

我们完全支持2015年CWR中对WOTUS的定义，该定义得到了同行评审科学的压倒性支持。EPA的研发办公室为2015年CWR准备了一份全面的科学报告，“溪流和湿地与下游水域的连通性:科学证据的审查和综合”(这里是“连通性报告”，但在2015年CWR中被称为“科学报告”)。CWA的目的是恢复和维护国家水域的物理、化学和生物完整性。只有在WOTUS的定义以健全的科学为基础，并认识到连通性的所有五个参数(水文、化学、物理、生物、生态)，才能实现这一目标，如《连通性报告》(EPA 2015)所述。《连通性报告》综合了1200多份同行评议的出版物，为2015年CWR提供了技术基础。2015年CWR还经历了广泛的利益相关者审查过程。自《连通性报告》完成以来，出现了大量额外文献，重申了该报告和2015年CWR(例如，Cohen等人2016年，Rains等人2016年，Fritz等人2018年，Harvey等人2018年，Leibowitz等人2018年，Schofield等人2018年，Colvin等人2019年)。

我们反对¹因为它没有得到同行评审的科学支持。它没有使用支持2015年CWR规则制定过程的批判性科学分析，也没有经过严格的独立科学审查过程。拟议的规则只承认连接的一个有限子集。它依赖水流永久性和物理基台作为管辖措施，任意忽视了物理连通性的其他方面，如河床、河岸和高水位标志，以及化学、生物和生态连通性。相比之下，2015年的CWR建立在包含这些元素的科学基础之上。

2015年CWR反映了有关连通性的最佳可用科学。从本质上讲，流域上游的水域和湿地，包括短暂的、间歇性的或常年存在的河流，所发生的一切都会影响下游的水域和湿地。也就是说，它们在水文、化学、物理、生物和生态上与下游发生的事情联系在一起。没有功能性的生物和化学连通性以及物理连通性，水生生态系统就无法正常运作，因此，如果没有它，就无法提供基本的生态系统服务。

人体循环系统的功能是一个有用的比喻，以证明分水岭连通性的重要性。将毒素(如香烟烟雾)引入肺部最小的毛细血管，最终将这些毒素输送到较大的血管和主要器官。心脏本身最终会被循环系统外围引入的毒素的累积效应损伤到无法修复。如果不考虑到更小的特征，整个有机体的健康就不能得到保护。流域的功能与此类似。引入短暂水域和湿地的污染物最终会进入最大的水道和水体，对下游生态系统的功能产生有害影响。取消对较小的、间歇性的、非泛滥平原的、地理上孤立的和/或短暂的水域的保护，会使下游的大水域退化，就像毒素进入小血管会危害人体健康一样，如果毒素的威力足够大，数量足够大。要恢复和维持国家水域结构和功能的完整性，只有在短暂和源头水生系统得到保护的情况下才有可能。

拟议规则中的许多定义和术语缺乏明确性，没有科学依据，或者确定管辖权的标准没有科学依据。特别有问题的是下面讨论的“相邻”、“间歇性”和“支流”的定义。

相邻:各机构提出了对“相邻”的重要重新定义，该定义偏离了各机构所依赖的字典定义，但也与既定科学和过去几十年的监管先例有关(拟议规则第4187页)。这些机构引用了1994年词典对“相邻的”一词的定义，并注意到“相邻的”一词的普遍理解意味着“相邻的”，“毗邻的”，“靠近的”或“靠近的”，并声明这一含义与《公约》一致Rapanos)多数人的“物理连接要求”，第547 U.S. at 751 n. 13(见拟议规则第4187页)。然而,Rapanos)多重物理连接要求忽略了“相邻”的四个同义词中的三个(即“相邻”、“靠近”和“靠近”)，而是增加了一个要求，即相邻特征必须“毗邻”管辖水域，“毗邻”意味着“至少在一点或一侧接触”。肯尼迪大法官的“重要联系”标准更好地涵盖了拟议规则所忽略的三个“邻接”术语。我们要求各机构承认并在任何拟议的规则修订中纳入“相邻”一词的全部含义，以及支持该词更完整含义的科学。

各机构要求就以下问题发表评论:“在典型年份中，与美国其他水域不毗邻或与美国其他水域有直接水文表面联系的湿地与美国水域并不是不可分割的，它们根据自己的权威作为各州和部落的土地和水资源得到更适当的管理。”(规则草案第4186页)。在这里，各机构似乎再次建议将“相邻”的定义限制为需要接触的定义(即将“相邻”转换为“毗邻”并依赖于直接的表面水文连接)。这样的定义忽略了其他形式的生态连接，如短暂的水文连接以及水、溶质和地下水流动污染的贡献。此外，定义“典型年份”忽略了在气候变化导致的日益频繁的非典型年份中出现的周期性和实质性的连通性。这一术语的实质性重新定义缺乏科学依据。术语“不可分割地与”不是一个科学定义的术语，但暗示了功能连接的概念。正如《连通性报告》所述，与美国其他水域相邻，但在典型年份不一定相邻或具有直接水文表面连接的湿地，往往与其他WOTUS表现出功能连接，正如肯尼迪大法官的“重要联系”概念所承认的那样，应受到保护。

此外，在第4187页，这些机构指出，他们“对‘邻近湿地’的建议定义将不要求在湿地与其毗邻的管辖水域之间交换地表水，以建立管辖联系，符合判例法，便于实施。”在这里，他们似乎承认，功能关系的存在并不需要地表水交换，而只是赋予“毗邻”其他WOTUS的湿地监管地位。这不仅与拟议规则的其他部分不一致，而且也不符合既定的科学和监管先例。这些机构承认判例法的历史支持没有地表水交换的功能连接，但他们排除了在典型年份缺乏直接表面水文连接的相邻湿地，因为这些相邻湿地不毗邻其他WOTUS。各机构应恢复2015年WOTUS或提供一项拟议规则，该规则在逻辑上与已解决的科学、监管先例和过去关于该问题的判例法一致。

间断性:各机构要求就“间断性”的定义是否应要求在特定期间内持续流动提出意见(第4178页)。美国各地在水文系统的功能、流量持续时间和长期流量趋势方面存在广泛的变化。断断续续的溪流每年的流动时间可能会有很大的变化。在“间歇性”定义中增加特定流动持续时间的要求是不切实际的，考虑到全国各地的流动变化，可能无法实现CWA的任务。各机构不应在任何拟议规则中增加这一要求。

支流:各机构就“支流”的定义是否应仅指常年水域，是否应要求支流起源于特定来源，如地下水界面、积雪或贡献流量的下游河流(拟议规则第4177页)，并就是否应将定义改为侧重于“季节性流量”而不是间歇性流量(第4178页)征求意见。

支流的定义应基于现有的最佳科学，并应有助于CWA的任务和国会在通过CWA时设定的目标。因此，“支流”不应仅指常年水流，不应限制支流来源，不应将重点转向“季节性流量”。关键是，在支流中流动的水对下游水域有贡献，因此有助于下游水域的化学、物理和生物完整性，这种关系(基于化学、物理和生物[又名生态]的连通性)是调节支流的理由。

除了上述术语上的问题外，拟议的规则从根本上未能保护国家的水域、湿地以及它们所提供的重要且具有经济价值的生态系统服务。拟议规则将取消对水源、支流、湿地(包括非漫滩湿地和地理上孤立的湿地)和非表面相连的邻近水域的保护。这些变化中的每一个，反过来都将对美国公民、企业、社区和公共卫生产生代价高昂且重大的负面影响。随着水域面临土地利用、取水、风暴、干旱、野火和海平面上升等越来越大的风险，这些生态系统服务的经济价值正在增加。

湿地和源头溪流(无论流经时间长短和在流域中的位置)为社区提供基本的生态系统服务，例如保护饮用水的质量和数量，提供蓄洪，减轻风暴损害，抵御海平面上升和干旱，以及基本的鱼类、贝类、水禽和野生动物栖息地。失去对源头溪流和湿地的保护将减少这些水域和湿地提供的生态系统服务，增加对濒危物种的威胁，影响商业和娱乐渔业，并降低对美洲原住民和娱乐公众具有文化价值的鱼类的价值。BOB国际体育(Colvin et al. 2019)。作为拟议规则影响的一个例子，五大湖盆地内不连续的湿地、湖泊和源头河流通过地下流或地下水连接起来。失去对湿地和源头溪流的保护可能会使较小的系统退化，最终会使五大湖本身退化。五大湖周围的湿地和支流河流以及连接的河道为迁徙的野生动物提供了重要的避难所，也为许多物种提供了产卵和育儿场所。这些湿地还提供重要的生态系统服务。劳伦五大湖包含了世界表面淡水的20%。它们增加了娱乐机会，改善了近岸地区的水质，是居住在五大湖盆地的2600万美国人的饮用水来源。

要了解非漫滩湿地和源头溪流的重要性，请参考:

• 源头占美国河流总长度的79%，消耗了70%以上的土地面积(Colvin et al. 2019)，并为美国三分之一的人口提供清洁用水(EPA 2009)。
• 短暂流可能占流系统长度的96% (Meyer et al. 2003)。
• 位于洪泛区之外的湿地(包括春季水池、草原凹坑等)占地659万公顷(Lane and D’amico 2016)。相比之下，西弗吉尼亚州的土地面积为627万公顷。
• 每年，源头溪流为邻近的美国和夏威夷提供了15.7万亿美元的生态系统服务，而洪漫平原以外的湿地/地理上孤立的湿地为美国和夏威夷提供了6730亿美元的生态系统服务(Creed 2017)。
• 2015年，商业和休闲渔业贡献了超过2080亿美元的经济BOB国际体育影响和162万个就业岗位(NMFS 2015年)。水源对渔业的健康有直接和间接的影响。BOB国际体育
• 在全国范围内，鳟鱼垂钓者在他们的追求上花费了35亿美元，支持了超过10万个工作岗位，并产生了100亿美元的经济影响，其中包括2006年联邦和州税收收入13亿美元(USFWS 2014年)，2016年3010万淡水垂钓者在淡水垂钓旅行上花费了299亿美元(USFWS 2018年)。

拟议的规则未能通过功能的基本测试，并承诺给美国的公民、社区和企业留下减少的生态系统服务，包括:

• 水质下降;
• 供水不可靠，导致饮用水成本上升
• 更容易受到野火的影响;
• 蓄洪能力下降;
• 鱼类、贝类和野生动物栖息地减少和退化，从而破坏了依赖它们的商业活动;
• 减轻风暴对财产和基础设施损害的能力下降;
• 康乐机会减少，康乐及旅游业的经济效益减少;
• 更多地接触食物和水中的污染物;
• 纳税人、保险公司和保险费率缴纳人将面临更高的相关成本，他们将不得不承担由此造成的损害以及财产和医疗费用，并为更换这些服务提供资金;而且
• 对许多企业和行业的负面经济影响。

此外，拟议规则未能达到明确、可预测性和一致性的既定目标。这些机构声称，一般的土地所有者都有足够的知识来了解水是如何在他们的财产中流动的，从而能够确定它是否是一个WOTUS。在现实中，一般土地所有者不太可能进行复杂的专业级实地评估，也不太可能使用评估流动状况所需的科学工具，如区域回归分析、水文建模、美国地质勘探局地形数据、各种建模工具、流域、降水数据、土壤图、气候变化、土地利用、植被覆盖、地质、以及根据拟议规则确定管辖权所需的国家水文数据。此外，拟议规则的监管结构和语言(定义、概念和标准)缺乏清晰、简单、可预测性和一致性。鉴于这些问题，拟议的规则似乎试图消除联邦对国家资源的监督，而不是增加监管环境的清晰度。

2015年的CWR仅根据《清洁水法》保护了额外5%的溪流。然而，拟议的规则将比简单地推翻2015年的CWR更进一步。它将取消对全国超过18%的河流英里和超过50%的剩余湿地的保护，包括鱼类、毛皮动物、鸭子和其他候鸟的重要栖息地。拟议的规则将推翻几十年来为确保子孙后代能够获得清洁水而实施的保护措施。

历史和目前的经验表明，很少有州有适当的法律权力、能力或资金来填补拟议规则留下的管辖权空白。自1977年以来，各州有权承担CWA第404条计划，但只有两个州(密歇根州和新泽西州)这样做了(ASWM和ECOS 2011年)。财政限制在拒绝承担这一责任的国家中发挥了重要作用。此外，许多州在其州法律中有规定，禁止州机构进行比CWA规定更严格的监管(ELI 2013)。尽管州立法机构可以修改法律以扩大州保护范围，但在实践中，这样的努力需要时间。各州更有可能效仿联邦政府的做法。以加州为例，在此之后，该州花了10年时间才对有限的联邦司法权做出回应Rapanos)(威滕伯格2019)。如果拟议规则生效，各国将无法及时作出反应。

总之，以下签名的科学学会强烈反对拟议的规则，强烈支持2015年CWR，并拒绝任何没有基于健全、同行评审科学的WOTUS定义。拟议的规则不符合这一标准。《公约》的有效实施需要科学作为基础。自50年前通过《水生科学法案》以来，水生科学取得了重大进展和发现。这些进展在《连通性报告》中得到了细致的记录和审查，最终证明了拟议规则保护我国水域化学、物理和生物完整性的必要性。通过对现有最佳科学(包括《连通性报告》)的评估，我们得出结论，拟议规则对饮用水(质量和数量)的完整性和安全、公共卫生以及渔业、贝类栖息地和野生动物栖息地构成重大威胁。BOB国际体育它增加了洪水、严重风暴事件和海平面上升对社区和基础设施造成破坏的威胁，所有这些都对公民、社区和企业产生负面经济影响。

WOTUS重新定义的提议将无法实现CWA的目标，因为它排除了许多直接影响原始水域化学、物理和生物完整性的水域和湿地。此外，拟议规则中的许多定义和术语缺乏明确性和/或缺乏科学依据。同样，许多管辖权标准也没有科学依据，无法达到明确、可预测性和一致性的既定目标。

根据这一拟议规则，CWA维持和恢复下游传统通航水域化学、物理和生物完整性的主要目标将不可能实现。最后，我们要以最强烈的措辞表示，拟议的规则应予以拒绝。

谢谢你考虑这些意见。如果您有进一步的问题，请不要犹豫与德鲁·温特斯联系(电子邮件保护)或致电301-897-8616 x202。

真诚地,

美国渔业学会BOB国际体育
美国生物科学研究所
湖沼学和海洋学科学协会
海岸和河口研究联合会
美国生态学会
淡水软体动物保护协会
国际五大湖研究协会
北美湖泊管理学会
美国心理学会
生态修复学会
淡水科学学会
湿地科学家学会

1我们通过引用的方式纳入了下列协会于2017年9月21日提交的关于拟议规则的意见，EPA-HQ-OW-2017-02-03和2017年11月20日提交的关于拟议规则的意见，EPA-HQ-OW-2017-0480，“美国水域”的定义-现有规则的重新编纂。这些评论在附录A中。

参考文献

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